На днях степень  прозрачности и открытости отрасли обсуждали участники прошедшей в Бишкеке конференции на тему «ИПДО — внедрение прозрачности и подотчетности в горнодобывающий сектор Кыргызстана». Среди участников —  чиновники,
представители  горнодобывающего сектора, международных организаций, инвесторы, экологи.

Вице-премьер Валерий Диль, открывая мероприятие, отметил: “Инициатива прозрачности добывающих отраслей (ИПДО) очень важна для Кыргызстана. В марте 2011-го в Париже республика официально получила статус страны — последователя ИПДО. Отрасль горнодобычи — бюджетообразующая, источник  значимых поступлений в казну. В декабре 2013-го мы приняли страновой рабочий план по ИПДО на 2014-2015 годы, он опубликован на всех  официальных сайтах. Подчеркну: благодаря ИПДО горнодобыча стала первой отраслью, обнародовавшей размеры своих доходов и отчислений в госбюджет. Надеюсь, что прогресс в направлении совершенствования   этого полезного начинания станет нормой  для Кыргызстана».
Инициатива прозрачности добывающих отраслей (ИПДО) — глобальная коалиция правительств, компаний и гражданского общества для совместной работы в целях улучшения прозрачности доходов от добычи природных ресурсов. Инструментом обеспечения прозрачности является стандарт ИПДО. На сегодня 27 стран мира (включая Кыргызстан) полностью отвечают требованиям ИПДО.
Председатель правления ИПДО Клэр Шорт, представитель Великобритании, председатель этой глобальной коалиции с 2011 г., подчеркнула: «Очень важно предвидеть возможные риски, чтобы сохранить ресурсы страны  для будущего. Отрадно, что Кыргызстан внедрил ИПДО. Нам известно, что в вашей стране в прежние годы наблюдались ошибки в процессе лицензирования, заключения контрактов. С 2010 г. Кыргызстан встал на путь прогрессивных реформ, уже есть успехи в темпах роста, в улучшении благосостояния населения. Когда-нибудь  ваша страна может стать примером для других стран в этом вопросе, как, например, Австралия». Госпожа Шорт рассказала, что на днях встречалась в регионах с представителями местных сообществ, выясняла причины конфликтов и недоразумений инвесторов с населением: «Это очень хорошие уроки. Для ликвидации затруднений  должен быть включен не только национальный, но и местный уровень. За основу можно взять, к примеру, опыт Казахстана, где прозрачность министерств и ведомств, местных сообществ, бизнес-структур достигнута, что создает доверие. Важны и консультации разработчиков и чиновников с жителями, чтобы разрушить недоверие. Отрадно, что в новый вариант Закона «О недрах» включены формулировки ИПДО».
Подотчетными ИПДО на сегодня являются, по данным Госгеолагентства КР, 72 горнодобывающие компании. В 2012 г., согласно отчету ИПДО, поступило в республиканский и местный бюджеты от горнодобывающей отрасли  свыше 10,2 млрд. сомов.
Однако, отметил глава Госгеолагентства Д. Зилалиев на встрече с К. Шорт, сумма могла быть и больше: «По имеющейся информации, некоторые компании-недропользователи, в том числе последователи ИПДО, занимаются хищением полезных ископаемых, занижая количество добытого металла. Пока республика не обеспечит контроль  над полнотой извлечения недр, стандарт ИПДО не будет полностью эффективным. Что делать? Госгеолагентство обратилось в правительство с просьбой придать агентству функции контроля за полнотой извлечения компаниями природных ресурсов, обосновав это реальными цифрами расчетов дополнительных поступлений в бюджет».

ИПДО уже в Нацстратегии до 2017 года

     Возвращаясь к дискуссии на конференции, стоит рассказать о главных выводах, сделанных главой секретариата ИПДО в Кыргызстане Карыбеком  Ибраевым. В ходе презентации о результатах отчета    ИПДО за 2012 г. и перспективах инициативы, он напомнил, что еще в июне 2004 г. Кыргызстан официально заявил о присоединении к ИПДО. В июне 2009-го в стране стартовал секретариат  инициативы. В августе 2012 г. ИПДО впервые обозначена отдельным пунктом в новом Законе «О недрах». В декабре  2012-го инициатива включена в НСУР до 2017 г.
По данным К. Ибраева, доля горнодобывающей отрасли в ВВП КР в  2011-м и 2012 годах составляла 14 и 7% (надо помнить, что 2012-й был почти провальным из-за проблем на Кумторе). Доля  продукции компаний ИПДО в объеме промпроизводства в эти годы составила 58 и 45%, доля в экспорте — 53 и 44%, а в  общих налоговых и таможенных поступлениях  — 15 и 11%. При этом, если количество действующих лицензий в отрасли в 2008 г. составляло 2 035,  к 2011-му оно снизилось до 958. В 2012 г. по количеству действующих лицензий преобладал нерудный сектор (401). На добычу золота  действовала 161 лицензия,  на подземные воды — 142, цветные металлы — 52, уголь — 149, нефть — 53.
Интересно, что из всей добытой в указанном году нефти (77 тыс. т) 100% добыты компаниями-членами ИПДО, газа добыто 28,5 млн. куб. м (100 %), а вот из добытых 1 195 тыс. т угля только 84% извлечены  дисциплинированными и открытыми компаниями — последователями инициативы. По золоту, серебру, ртути, железу и сурьме также 100% добыты компаниями, подключившимися к ИПДО. А вот уран (1 577 т) добывали компании, не вошедшие в инициативу. Низок процент прозрачности в компаниях, добывающих глины (лишь 46% — члены ИПДО), песчано-гравийные смеси (33), пески (28), гипс (39). Зато  добыча известняка и кварца прозрачна почти на  все 100%.
Также К. Ибраев привел данные о  платежах компаний, поддержавших  инициативу, за 2012 г. Доля налогов в республиканскую казну составила 60%. Налоги в местный бюджет — 4%, таможенные отчисления — 3%, в Соцфонд — 15%, дивиденды — 2%, иные платежи в госорганы — 3%, допрасходы компаний — 13 %.

Новые стандарты ИПДО есть, а что дальше?

     Калия Молдогазиева, директор центра человеческих ресурсов «Древо жизни», глава консорциума по продвижению ИПДО в Кыргызстане, член наблюдательного совета, напомнила: ИПДО должна действовать не только в Бишкеке, поскольку она  подразумевает равноправное участие и взаимодействие трех сторон: госорганов, горнодобытчиков и гражданского общества. Она рассказала об опыте продвижения инициативы на местном уровне. Сейчас в консорциум по ИПДО входят 22 НПО из шести регионов страны. С 2004 года НПО информировали народ, проводили семинары, на местах встречались с населением, консультировали, организовывали диалог сторон. В  2006-м появились 3 общественные приемные, работники которых информировали местное сообщество, организуя диалоговые площадки, проводя мониторинг ситуации в горнодобывающей отрасли. Сейчас таких приемных в разных регионах Кыргызстана уже 6, вблизи месторождений. «Очень важна работа на субнациональном (региональном) уровне. Для учета интересов населения и полноценного диалога в нескольких районах мы создали  ряд групп на локальном, местном уровне. Это один из инструментов продвижения ИПДО.
Вот пример. В Ала-Букинском районе жители села Кок-Таш и компания «Казахмысголд»  заключили трехстороннее соглашение о сотрудничестве. В 2013 году мы посетили месторождение Бозымчак. Прислушавшись к гласу народа, компания перенесла хвостохранилище в сторону от родников. Работу в ней получили 200 человек, при ее содействии открыт швейный цех. Компания намерена изменить технологию,  и тогда появится образцовая модель взаимоотношений населения и инвесторов.  Локальные группы  созданы в Чаткальском районе, Иссык-Кульской, Нарынской, Таласской областях, в Сулюкте. Наиболее часто они формируются в виде местных фондов развития, хотя это не единственный формат многостороннего сотрудничества».
К. Молдогазиева предложила рекомендации, модель взаимоотношений местных сообществ, госорганов и инвесторов. Во-первых,  подчеркивает она, в локальных группах организации такого диалога должны быть компетентные  местные представители (явно имея в виду не горлопанов и популистов, желающих «урвать для себя» под шумок). Во-вторых, договор сторон следует обсуждать   в местных кенешах, соглашения с жителями и местными властями должны обсуждаться до выдачи лицензий компаниям. Следует указать, считает она, что договор может быть изменен с учетом местных особенностей. И в-пятых, нужно четко разграничить, что включает в себя понятие «социальный пакет», что поддерживается через отчисления в бюджет, а что будет финансироваться фондами развития регионов и локальными группами (некоторые считают, что  приоритетом должны быть образовательные проекты, другие — инфраструктурные и т.д.). Также, подчеркивает К. Молдогазиева, в соглашение следует ввести пункт об ответственности местных жителей за нарушение работы инвесторов (но некоторые участники не согласны с этим). Один из главных пунктов рекомендаций —  прописать в модельном договоре, что компании обязаны представлять отчеты по ИПДО, а не давать их по мере возможности. А с экологической точки зрения эксперт обращает внимание на  необходимость проведения компаниями анализа воздействия не только на окружающую среду (ОВОС), но и на социальную (ОВОСС). Также она отметила, что есть требование пересмотра модельного договора через время с учетом изменения ситуации по инициативе одной или нескольких сторон.
К. Молдогазиева также сообщила о встрече представителей гражданского общества с К. Шорт. Местные эксперты представили ряд предложений. В частности, о том, что необходима прямая связь госорганов с местным населением, что стратегию  сотрудничества компаний и жителей следует составлять не на  один-два года, а до конца работы компаний. «Важно, чтоб и компании, и органы МСУ ясно представляли себе, чем займутся люди после окончания разработок», —  сказала она. Кроме того, немаловажно, что, пока в полномочиях МСУ не прописаны  их функции в отношении природных ресурсов,    ОМСУ не хотят на себя брать ответственность в конфликтах местного населения с  инвесторами.

Как не  повторить старые ошибки?

     По мнению главы Бюро по правам человека и соблюдению законности, члена наблюдательного совета по    ИПДО Натальи Абловой, главное — не допустить повторения старых ошибок во внедрении Инициативы прозрачности. Среди  новых вызовов в стандартах ИПДО главным является требование, чтобы отчеты компаний  содержали базовую контекстуальную информацию: раскрытие данных по объемам добычи, раскрытие имен держателей лицензий и поощрение к раскрытию информации о собственности бенефициариев; описание того, как распределяются доходы между общегосударственными, местными и другими счетами; описание фискального режима и поощрение раскрытия контрактов о добыче.
     Она  рассказала участникам конференции, что не так давно  рабочая группа Совета обороны совместно с Госгеологией  выявила 13 коррупционных схем. Из них на достоверность данных по объемам добычи влияют следующие сведения: противозаконное утверждение сверхнормативных потерь полезных ископаемых; противозаконный вывоз золотосодержащей руды и концентратов; умышленное занижение/завышение  содержания основных и сопутствующих металлов.

А вот на достоверность данных о раскрытии информации о собственниках/ бенефициарах из указанных схем влияют такие сведения: сокрытие смены учредителей компаний; сговор при судебных разбирательствах, обеспечивающий положительное решение для недобросовестных собственников/бенефициаров и держателей лицензий.
Достоверности  отчетности по стандарту ИПДО мешают следующие схемы: противозаконное утверждение сверхнормативных потерь полезных ископаемых; сокрытие смены учредителей компаний; сговор при судебных разбирательствах, обеспечивающий положительное решение для инвестора; незаконное продление сроков лицензий и лицензионных соглашений; подкуп госинспекторов, проводящих экспертизы по охране недр, природопользованию и т. д. с целью снижения штрафных санкций, ухода от них; противозаконный вывоз золотосодержащей руды и концентратов; умышленное занижение размера платежей при постановке на баланс промышленных и геологических запасов полезных ископаемых; умышленное занижение/завышение  содержания основных и сопутствующих металлов.
     Также Н. Аблова поставила неудобный вопрос: разве обновление базы данных добывающих компаний — проблема? Очень важно, чтобы любая новая компания в добывающем секторе была зарегистрирована в Госгеолагентстве в рамках процедур получения лицензии на разработку месторождения. Но независимый сверщик отчета по ИПДО в КР за 2012 год считает, что эта рекомендация не  выполнена.
Надо пояснить, что речь идет о ежегодном отборе независимой аудиторской компании для выполнения сверки данных по ИПДО за 2012 г.  Члены наблюдательного совета ИПДО в Кыргызстане остановились на авторитетной компании «Делойт и Туш». Ее специалисты провели независимую сверку данных, полученных от госорганов, о поступлениях в госбюджет, и данных от горнодобывающих компаний об их платежах и подготовили сводный отчет. Что же оказалось? Выявлены расхождения между сведениями госорганов и добывающих компаний,  установлены и по возможности устранены причины расхождений,  разработаны рекомендации по устранению/уменьшению таких расхождений в будущем. Наблюдательный совет ИПДО в КР согласился с выводами аудитора, утвердил отчет по сверке данных за 2012 г. в рамках ИПДО и принял решение довести выводы до общественности республики.
Как рассказал руководитель общественного фонда «Кадамжай» по внедрению ИПДО Медетбек Пахординов, житель Баткенской области, в этом регионе протесты населения нередки. К примеру, в с. Майдан Кадамджайского района   в начале года приостановлена работа австралийской золотодобывающей компании Z-Explorer. Госгеолагентство временно приостановило действие лицензии, потому что дело дошло до физической расправы над работниками компании и мародерства офиса. На днях представители ИПДО  из регионов на встрече с К. Шорт обсудили главные шаги местных сообществ в диалоге с горнодобытчиками. Во-первых,  это достижение прозрачности; во-вторых, привлечение  представителей местных  администраций при выдаче лицензий. Со стороны К. Шорт прозвучал справедливый призыв всем соблюдать законы, действующие в республике.