Напомним, наш автор представил читателям «СК» самые успешные примеры борьбы с коррупцией в разных странах. Он также предлагает Кыргызстану перенять и использовать лучшие рецепты профилактики и меры для пресечения распространения этого зла. Мы представляем продолжение аналитического исследования. 

(Продолжение. Начало 25.04.2014 г.)

Грузия в 2013 году занимала 55-е место в мире в рейтинге TI с ИВК 49. В постсоветский период, вплоть до 2003 года, ситуация с коррупцией в Грузии была катастрофической. Страна тогда занимала 124-е место в рейтинге TI с ИВК 1,8 по десятибалльной системе и находилась в худшем положении, чем Кыргызстан (мы занимали тогда 118-е место в рейтинге TI с ИВК 2,1). Сами граждане считали, что такое положение невозможно исправить.
Борьбу с коррупцией и преступностью решили проводить не через какой-то специальный правоохранительный орган, а через всю систему власти тотально, на принципах полицейского государства. За основу был взят опыт Сингапура и Гонконга. Но реформам сопутствовала либеральная экономическая модель, когда за государством закреплен минимальный перечень госфункций.
Возрос уровень независимости судов, введена практика пожизненного назначения судей, существенно повышена их заработная плата. Парламент принял ряд законов, упрощающих процедуру ареста чиновников, подозреваемых во взяточничестве, с конфискацией собственности, законность приобретения которой чиновник не мог доказать.
Грузия объявила войну сразу на два широких фронта — со взяточниками в госструктурах и с «ворами в законе», которые де-факто управляли государством. За шесть лет реформ в нищей Грузии стала бурно развиваться экономика, притягательная для инвесторов.
Незаконные доходы бывших коррумпированных лиц стали в большом количестве поступать в бюджет. ГАИ имела наибольшие нарекания от граждан. В один день был уволен весь ее состав (14 тыс. человек). МВД начало набор молодежи. От кандидатов не требовали высшего образования, они проходили краткосрочное обучение в полицейской академии. Зарплаты в полиции были повышены в десять раз.
Везде установили веб-камеры, прослушки, инсценировались дачи взяток. Каждое задержание «вора в законе» и коррупционера транслировали по новостям. Специальная служба провокаторов предлагала полицейским взятки. В 2005 году в тюрьму сели 200 полицейских, попавшихся на удочку подставных жертв вымогательства. За несколько лет уровень доверия к полиции в Грузии вырос до 82% с почти нулевой отметки.
В марте 2005 года приняли государственную программу дерегуляции экономики. Кроме ГАИ, были ликвидированы санэпидстанция, пожарная инспекция, техосмотр легкового автотранспорта, а другие ведомства сокращены. Сняты барьеры по регистрации бизнеса, везде применяется принцип «единого окна». Повышена заработная плата государственным служащим, а размер ее увязан с их результативностью. Действует принцип электронного документооборота, введена электронная система госзакупок. Такие функции, как выдача прав, регистрационных документов на машины, техосмотр, переданы в сервисное агентство МВД и подчинены жесткому регламенту.
Запад отчасти профинансировал реформы: Грузия получила 4,7% ВВП в год в виде льготных кредитов и грантов. Позже ставший премьер-министром Бидзина Иванишвили заявил, что являлся главным частным инвестором фонда реформ Грузии. Более двух с половиной лет чиновники получали высокую зарплату благодаря ему. Как выяснилось позже, практиковались случаи пополнения средств на реформу бизнесменами страны, которые были вынуждены «добровольно» отдавать свои деньги и имущество на нужды государства.
Грузия за короткое время добилась стремительного улучшения своей позиции. Уже к 2008 году она занимает 67-е место в мире в рейтинге TI с  ИВК 3,9. В 2013-м —  55-е место, и ИВК составляет 49. За небольшой отрезок времени страна практически ликвидировала административную коррупцию, чего не скажешь про политическую.
Существуют и стратегии преодоления коррупции с преобладанием мер этической направленности и развития электронного правительства. В их числе, например, Страна восходящего солнца. Япония занимает 18-е место в рейтинге TI с ИВК 74. Были годы, когда страна находилась на 14-м месте в списке лидеров.
Восстановление после войны и возникновение японского «экономического чуда» произошли при непосредственном участии государства в бизнесе. До сих пор оно выдает огромное количество лицензий на различные виды деятельности. Национальная кадровая служба Японии находится под руководством Совета по государственной службе, назначаемого с согласия обеих палат парламента страны.
Государственная служба в Японии основана на системе пожизненного найма, которая предполагает медленное продвижение по карьерной лестнице, ротацию и ранний уход с госслужбы вне зависимости от успешности карьеры. Для японского чиновника остро стоит вопрос: где продолжить свою дальнейшую деятельность? Как правило, чиновник завязывает особые отношения с компанией, которую курирует. Та в свою очередь берет его к себе после ухода на пенсию на должность советника или заместителя руководителя, поскольку еще очень ценны его опыт, знания и большой круг знакомств. До последнего времени такие переходы расценивали как справедливое вознаграждение. Но сегодня приходит понимание, что это порождает коррупцию.
В Японии четко работает принцип подотчетности власти перед населением. Поэтому политики довольно быстро расплачиваются за участие в коррупционных схемах. Особенность менталитета японцев заключается в том, что самое страшное наказание для них  — это «потерять лицо». Когда принимаются меры по борьбе с коррупцией, бьют именно на эту особенность менталитета.
При определённых жизненных обстоятельствах считается вполне допустимым самоубийство. Так, в 2007 году покончил с собой министр сельского хозяйства Тосикацу Мацуока. Он должен был предстать перед парламентским комитетом по финансовым делам, чтобы ответить на вопросы о получении им денег «на политические нужды» от ряда компаний.
На бытовом уровне коррупция в Японии практически отсутствует. Тому способствует особое мировоззрение японцев, воспринимающих взятку и даже чаевые как нечто постыдное, чуждое, также проводится системная профилактическая работа по этике в стране.
Закон Японии об этике государственных служащих устанавливает запреты и ограничения на получение подарков и услуг от предпринимателей, имеющих отношение к профессиональной деятельности служащих. Все случаи нарушения этики подлежат административным взысканиям: предупреждению, понижению заработной платы, временному отстранению от службы, увольнению.
Способствуют исключению коррупции в Стране восходящего солнца применение ясных процедур принятия решений, постоянная оценка результатов, планомерная ротация, систематическое обучение государственного служащего, а также система этического контроля. В каждом министерстве, агентстве имеется инспектор по этике. Правительство уже заявило о планах отказаться от части традиционной японской системы управления, чтобы улучшить развитие страны.
США в 2013 году занимали 19-е место в рейтинге TI с ИВК 73. Большая территория, многонациональность «эмигрантской среды», особые полномочия отдельных штатов не способствуют возникновению единой американской культуры. Но размаху борьбы официальных органов США с коррупцией можно только позавидовать. Например, в результате мощной «чистки» в Нью-Джерси в 2009 году агентами ФБР были отправлены за решетку не только мафиози и бизнесмены, но и сенаторы, мэры и даже раввины.
В США уголовная ответственность наступает не только для действующих должностных лиц, но и для кандидатов на выборные должности, которые дают обещания в обмен на поддержку своей кандидатуры. США первыми в мире приняли акт о запрете подкупа иностранных должностных лиц в ходе коммерческой деятельности. Он распространяется на компании и граждан США, где бы они ни совершали подкуп, а также действует на иностранные компании и иностранных граждан, если они совершают подкуп на территории США. В связи с этим несколько компаний и их служащие были привлечены к уголовной ответственности. Компании уплатили значительные штрафы и были лишены права заключения договоров на государственные поставки, а служащие отправлены в тюрьму.
В 1989 году конгресс принял закон «О реформе Закона об этике». Развитию системы этики в бизнесе способствовало принятие в 1991 законодательства о корпоративной ответственности, которое значительно увеличило штрафы для компаний, регламентировало многократное их снижение при наличии в компании эффективной этической программы.
Государственные служащие не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использовать служебную информацию. Они не могут поощрять подношения, принимать подарки, обязаны докладывать обо всех замеченных случаях обмана, злоупотребления и коррупции. Что касается бывших госслужащих, то ограничение на их деловую деятельность действует в течение двух лет после выхода в отставку. Двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти. Они не должны поддерживать контакты с прежним местом работы, представлять чьи-либо интересы перед тем ведомством, в котором служили.
Для чиновника последствия нарушений могут выразиться в виде частичной или полной дисквалификации, перемещения на низшую должность, предложения прекратить «конфликтные» финансовые связи, привлечения к уголовной ответственности.
Основным этическим институтом в администрации США является управление служебной этики в государственных органах. Оно выполняет несколько функций: поддерживает высокие этические стандарты в среде государственных служащих, предотвращает конфликт интересов и повышает общественное доверие к исполнительной власти, предоставляет этическое образование служащим.
В Америке чиновники высокого уровня проходят проверку на полиграфе. Практикуется периодическая проверка их «на предмет продажности». Часто это условие закрепляется в должностной инструкции или в контракте на работу. Если чиновник или служащий не проходит проверку на детекторе, с ним могут расторгнуть договор. Полиграф внедрен в работу четырнадцати федеральных ведомств страны.
Важным и действенным инструментом борьбы с преступностью и коррупционерами в Америке является развитая система информаторства. Существует специальная государственная программа протекции анонимных информаторов. Им платят неплохие деньги и освобождают от уголовной ответственности. На них может быть направлена программа  защиты свидетелей.
К странам, где преобладает стратегия мер преодоления коррупции за счет развития системы прозрачности и электронного правительства, относится Южная Корея. Страна утренней свежести заняла в 2013 году 46-е место в мире в рейтинге TI с ИВК 55. При этом она в рейтинге ООН по уровню развития электронного правительства занимает первое место в мире с индексом 0,9283 (Кыргызстан в данном рейтинге за 2012 год занимал 99-е место с индексом 0,4879).
За два поколения Южная Корея из двадцатки беднейших стран мира переместилась по показателю ВВП в топ 15 крупнейших экономик OECD. Уникальность корейского экономического чуда заключается в том, что в государственном управлении совмещаются авторитаризм и радикальные экономические реформы. Правительство сделало ставку на обучение за рубежом, главным образом по техническим специальностям. Управление экономикой и государством, выработка принципов реформ поручались профессионалам-технократам. Вся государственная политика была ориентирована на создание экспортоориентированной экономики и построение крупного национального бизнеса с мировой конкурентоспособностью.
Один из ярких примеров авторитарного государственного управления проявился при диктаторе-генерале Пак Чжон Хи (1961-1979). Он и его соратники не сколачивали личных состояний, все средства шли в экономику. Между тем с низовой коррупцией шла жесткая борьба. В 1975 году Пак провел крупномасштабную антикоррупционную кампанию: если в 1974-м под следствием находился 331 чиновник, то в 1975-м — уже 21 919, а в 1976-м — 51 468. Такие действия улучшали инвестиционный климат и заставляли госслужащих держать себя в рамках.
Государственная служба считалась некогда единственным престижным занятием и была пределом устремлений граждан, так как подразумевала богатство, власть и положение в обществе. В середине 90-х годов в Южной Корее стали проявляться все недостатки этой экономической модели, прежде всего в сфере коррупции.
В 2001 году был принят Антикоррупционный акт, а в  2002-м  учреждена независимая комиссия по борьбе с коррупцией, подотчетная президенту страны. Она была наделена функциями улучшения правовой и институциональной базы,  анализа коррупции, защиты и вознаграждения информаторов,  повышения норм этики на госслужбе, информирования общественности, государственно-частного партнерства в борьбе с коррупцией.
Южнокорейская коррупция, основанная на многовековых конфуцианских традициях патернализма, все же требовала совершенно новых принципов искоренения. Было принято решение реализовать дальнейшую антикоррупционную политику через парадигму электронного правительства. Это сулило увеличение прозрачности, подотчетность, предсказуемость общественных процедур и установление порядка. Е-управление стало существенным инструментом борьбы с коррупцией в этой стране.
Электронное правительство в Южной Корее выполняет три основные функции: организует работу внутри правительства; ведет гражданские дела и служит каналом общения правительства с народом. На веб-портале электронного правительства размещены разнообразная информация о правительственной политике и работе   госучреждений, о рассмотрении гражданских дел, приеме на работу, системе медицинского обслуживания, различного рода статистика и многое другое. Люди имеют доступ к различным документам и могут подавать заявки и получать различные справки через Интернет. В настоящее время через сеть можно получать 32 вида официальных справок и документов, 25 видов документов можно просматривать в он-лайновом режиме.
Система электронного правительства официально была запущена в Южной Корее в ноябре 2002 года. В 2007-м по результатам ежегодного исследования ООН об уровне развития электронных правительств она оказалась на 6-м месте среди 192 стран по уровню готовности электронного правительства и на 2-м среди 189 стран по уровню участия в нем граждан.
Несмотря на это, коррупция в Южной Корее все же существует, но ее характер сильно изменился. Самый громкий южнокорейский коррупционный скандал, случившийся осенью 2012 года, привел к тому, что под следствием оказались около 60 представителей бизнес-элиты и члены семей руководства автомобильных компаний Hyundai Motors и Doosan. Преступления коррупционеров заключались в покупке фальшивых справок о том, что они долгое время проживали за пределами Кореи. Они позволяли им обучать своих детей в иностранной школе, где преподавание ведется на английском языке и дает лучшее знание языка, что впоследствии позволяет получить преимущества при поступлении в университет.
Многие страны стремились стать мировыми лидерами е-правительства. Лучше всего получилось у Южной Кореи. Причины кроются в сильной политической воле, максимальной практичности проводимых е-реформ, ясной постановке целей и задач, назначении самых опытных профессионалов, совершенствовании законодательной базы, позволяющей осуществить динамичное внедрение е-инноваций. Успешно реализованные электронные реформы не только повышают качество государственных услуг, но и уменьшают возможности проявления коррупции, являясь мотором перемен. Южная Корея за короткий период совершила беспрецедентный скачок из отсталых аграрных стран в высшие орбиты лидеров мирового экономического развития.

А что в Кыргызстане?

По примеру расформирования грузинской ГАИ в Кыргызстане была ликвидирована Финансовая полиция. Комиссия по ее реформированию  установила, что путем реорганизации и сокращения невозможно уменьшить коррупцию, поэтому было рекомендовано ликвидировать Финпол. В первом туре отбора в новое ведомство участвовали 1 339 конкурсантов, но дальше прошли только 526 человек. На компьютерное тестирование кандидатов затрачено 184 тысячи сомов, которые выделены из государственного бюджета.
В Жогорку Кенеше на вопрос, насколько эффективной была мера по расформированию Финансовой полиции и созданию Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями, представитель Министерства финансов ответить не смог.
Начиная с 2001 года Кыргызстан активно реализует меры по улучшению системы этики государственных служащих. Была создана Комиссия по вопросам этики при Президенте с участием гражданского общества. Повсеместно образованы комиссии по этике в государственных и муниципальных органах, проводятся обучающие программы. В каждом государственном и муниципальном органе стали разрабатывать свои кодексы этики. Постепенно эта деятельность начала давать определенные результаты. Государственные служащие увидели, что их деятельность находится под этическим контролем, и стали действовать с оглядкой. Власть начала требовать от чиновничества улучшения качества услуг. Индексы восприятия коррупции страны стали расти.
Кыргызстан был приглашен в качестве постоянного члена в Управляющую группу по координации антикоррупционных действий стран Азии и Тихого океана со штаб-квартирой в Маниле. Некоторые страны использовали наш опыт развития системы этики для своих государственных служащих.
Однако внимание к этике не всем пришлось по душе. Постепенно деятельность Комиссии по вопросам этики перестала получать необходимую политическую поддержку. В настоящее время комиссии существуют, но без наличия четкой политики и координации.
Указом Президента Кыргызстана «О первоочередных мерах по внедрению системы тестирования на полиграфе в сфере государственной службы» (от 27 августа 2010 года) поставлена задача приема на государственную службу современных и не подверженных коррупции управленческих кадров.
В Агентстве по контролю наркотиков впервые (2005 год) провели  проверку благонадежности с применением полиграфа для выявления вовлеченности тестируемых в противоправные деяния. С 2005-го по 2008 год при прохождении проверки на полиграф 22,5 человека не смогли пройти тесты.
В 2011 году Государственной кадровой службой были изучены итоги прохождения аттестации сотрудниками Государственной налоговой службы. Как оказалось, у специалистов лидирующей стала реакция на вопросы о получении незаконного дохода. На втором месте реакция на вопрос об использовании служебного положения в личных и корыстных целях.
Намерение претендента иметь незаконный доход на потенциальной должности выявлено у 36% кандидатов. Желание использовать  служебное положение в личных интересах имели 21% конкурсантов. Получение взяток в предыдущей деятельности выявлено у 50% испытуемых. Наличие тайных договоренностей с клиентами при проверках выявлено у 33% кандидатов на рабочие места.
Применение полиграфа при формировании судейского корпуса, отборе кандидатов в новую финансовую полицию позволило бы отсеять ту часть, которая имела меркантильные интересы и не очень честное прошлое.
По мере полноты предоставления информации и услуг официальные сайты органов власти становятся начальной частью системы электронного правительства. Недостатки официальных сайтов государственных органов: отсутствие ссылок на них в общеизвестных поисковых системах Интернета, плохая освещенность их в электронных и печатных СМИ. Как правило, е-услуги не «страдают» от активного контроля со стороны руководителей госорганов к качеству и содержанию информации своего сайта. Плохо проводятся обновление, обслуживание и поддержка веб-страниц.
Надо заметить, что основные идеи создания электронного правительства и построения информационного общества заявлены в Национальной стратегии «Информационно-коммуникационные технологии для развития Кыргызской Республики» еще в 2012 году. Впервые вводятся три приоритета ИКТ: электронное правительство, электронное образование, электронная экономика. Затем приняли базовые законы  «Об электронной цифровой подписи»,  «Об информации персонального характера»,  «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики».
В первые годы после организации Совет по ИКТ работал очень активно. Он собирался не менее четырех раз в год и решал координационные задачи под председательством Президента. Но впоследствии эффективность работы стала снижаться. В 2008-м после конференции «Вопросы реализации е-правительства в Кыргызской Республике» по Указу Президента Совет по ИКТ был понижен в статусе, а его председателем стал премьер-министр. В 2010-м им стал уже вице-премьер. Можно сделать вывод, что ИКТ и развитие е-правительства перестали быть стратегически важным вопросом.
Кыргызстан в 2002-2003 годах по уровню развития ИКТ занимал лидирующее место в Центральной Азии. Затем он стал терять динамику. Новый премьер Дж. Оторбаев пообещал уделить этому направлению управления страной куда большее внимание.

Асылбек БОЛОТБАЕВ, эксперт.