Октябрьские события текущего года инициировали проведение реформ в системе государственной власти и управления.

Обществу предложены некоторые пути преобразований, объединённые ключевым общим смыслом «оптимизация власти»: проект новой Конституции и реформа системы госуправления.

Идут бурное обсуждение конституционных предложений и реализация инициативы правительства по оптимизации госорганов. Практически всё это перманентно присутствует со времён обретения суверенитета Кыргызстана, но развивается ли страна — риторический вопрос.

С одной стороны, Конституция, будучи Основным законом, по сути своей должна стать стабильной и фундаментом государственности, однако, к сожалению, постоянные обращения к ней с идеей «улучшения» запустили в обществе и государстве два взаимосвязанных процесса — неуважение к нормам Конституции и дезориентацию/дестабилизацию в обществе. И если опираться на мнение известного венгерского юриста А. Шайо, то можно прийти к выводу, что большинство конституционных изменений, инициированных в нашей стране, порождены «страхом» перед предшествовавшим опытом государственного строительства. В основном всё вертится вокруг одной проблемы — как сделать так, чтобы система сдержек и противовесов власти стала качественной и работающей. Именно этот вопрос, будоражащий политиков, не даёт Конституции стать воистину основополагающим документом, способствующим стабильности, и фундаментом развития в стране. Тем более с каждым разом детализируя и пытаясь найти соломоново конституционное решение, получается как в известной фразе — «хотели как лучше, а получилось как всегда».

Бесконечный опыт конституционных инициатив наталкивает на мысль, что целесообразно вывести властные баталии по функциям из основного акта, закрепив в нём только рамочно субъекты власти, а остальное перенести в область конституционных законов. Это дало бы шанс Конституции устояться как фундаментальному документу и не вовлекать в политические игры общественность, прикрываясь её коллективным мнением, к тому же была бы персонализирована ответственность по инициируемым и принимаемым решениям субъектами власти.

С другой стороны, очевидно, что вопросы оптимизации государственных органов, то бишь совершенствования их деятельности — это постоянный процесс, поэтому в зависимости от целей и приоритетов развития такая работа должна проводиться на систематическом и должном уровне. Именно на этом вопросе хотелось бы остановиться подробнее, ибо растёт понимание того, что в управлении кроется наблюдаемый сегодня кризис большинства предпринятых социально-экономических и иных реформ. В обществе устойчиво сложилось мнение о раздутости государственного аппарата и необходимости резкого сокращения численности государственных служащих. И многие политики, эксперты в публичном пространстве именно в сокращении госаппарата видят панацею от всех управленческих бед. Сравним число государственных служащих в Кыргызстане с другими странами в соотношении количества чиновников на численность населения: в Латвии — 1 чиновник на 26 граждан, Эстонии — 1 на 50, Южной Корее — 1 на 53, Германии — 1 на 163, Лит-ве — 1 на 165, Казахстане — 1 на 171, Беларуси — 1 на 176, Кыргызстане — 1 чиновник на 227 граждан. Это индикатор не только соотношения к численности населения, но и подтверждение фактической нагрузки.

Естественно, следует признать и то обстоятельство, что в состав государственной службы у нас и за рубежом входят разные категории служащих. Так, в международной практике госслужащими считаются не только те, кто работает в органах власти и управления, но и военные, учителя, врачи, почтальоны и т. д., все те, кто финансируется из государственного бюджета.

В Кыргызстане, по официальным данным, часто озвучивается цифра, что имеется 27 352 служащих, из них 17 602 государственных и 9 750 муниципальных служащих, это без учёта военных, правоохранительных и дипломатических органов. Если же брать в расчёт всех, кто работает/служит в бюджетных организациях, т. е. финансируется из государственного (республиканского и местных) бюджета, то это более 300 тысяч служащих.

Много это или мало для нашей страны? В текущем году во время пандемии общество резко ощутило нехватку врачей, во многих средних учебных заведениях долгие годы существует дефицит учителей, и таких работников, финансируемых из госбюджета, кто реально работает и производит добавочную стоимость для развития страны, как видно, недостаточно. Однако есть и категории служащих, которых можно безболезненно для будущего страны вывести из бюджетного финансирования, к примеру, аппараты высших органов власти, где, по некоторым данным, работает в совокупности более 1 000 человек, и штат этих органов может существенно сократиться.

Вопрос сокращения штатов практически всегда присутствовал в реформе управления. В начале 1990-х годов руководство страны объявило о сокращении штатной численности работников государственных органов по всем уровням на 20-30%. К концу 1990-х госаппарат ещё сократили на 12-20%, и в последующем процесс сокращения на 10-20% продолжался постоянно. К примеру, в 2002 году сокращено 1,5-1,8 тысячи штатных единиц, в 2009 — более 2 000, в 2012-м — около 2 000, в 2016-2018 го-ды — порядка 1 000 шт. единиц и т. д. И если отнестись к этому процессу с долей юмора, суммировав все проведённые/объявленные сокращения за всё время суверенного, почти 30-летнего развития, то получим, что практически госаппарат мог исчезнуть.

Обратная сторона медали, добились ли мы реального сокращения расходов — не всё так очевидно. К примеру, в случае увольнения госслужащего по причине сокращения штата ему выплачивается, при соблюдении процедур, средняя заработная плата за период от 3 до 6 месяцев. Это колоссальная нагрузка на бюджет в первое время после массовых сокращений, а зачастую происходит и так, что многие впоследствии восстанавливаются на своих рабочих местах. Сокращение государственных расходов всегда остро стоит на политической повестке дня, но серьёзных устремлений в этом направлении трудно увидеть, хотя есть очевидные сферы, которые просто требуют политической воли. К примеру, ещё в 2012 году была поднята инициатива о резком сокращении служебного автотранспорта, которого в стране насчитывается более 3-4 тысяч разных марок и состояния, ежегодно потребляющих из бюджета огромные суммы. Решение вопроса служебного транспорта виделось ещё тогда в заключении контрактов с частными фирмами на обслуживание госсектора либо же создании автоучреждения с государственно-частным партнёрством. Однако ментальность такова, что служебный транспорт, как и многое другое (мобильная связь, чаи, открытки и иные представительские расходы за счёт государства), — это атрибут власти и успешности. Очевидно, что бюджетная классификация расходов сама по себе требует серьёзного анализа на предмет оптимизации, и в этом вопросе не может быть мелочей.

Совершенствование структуры органов государственной власти — ещё одно направление, которое всегда стоит на повестке дня и взаимосвязано с сокращением госаппарата. Анализ показывает, что наименьшее количество госорганов в стране существовало на заре независимости в 1991 году — 5 министерств и 8 госкомитетов, в общем — 13, в конце 1993-го их стало уже 33, к началу 1996-го — 40. Количественно сравнивая госорганы на декабрь 2000-го и на декабрь 2020-го, получаем, что было 25 тогда и 43 госоргана на сегодня, причём это только те, которые находятся ныне в ведении правительства.

Если представить организационно структуру государственной власти на текущий момент, то возникает следующая картина: Президент (аппарат Президента) и подведомственные ему 8 государственных органов; законодательная власть — Жогорку Кенеш (аппарат Жогорку Кенеша) и подведомственное ему Управление делами Жогорку Кенеша. Исполнительная власть — правительство (аппарат правительства) и госорганы в его ведении (12 министерств, 4 госкомитета, 27 административных ведомств), 7 полномочных представительств в областях, 40 районных государственных администраций. Судебная власть — Верховный суд (аппарат Верховного суда), Конституционная палата при Верховном суде, местные суды, Судебный департамент.

Кроме того, в системе госуправления есть ещё центральные государственные органы: прокуратура и её местные подразделения, Национальный банк; Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов (ЦИК); Счётная палата, омбудсмен. А также особый институт власти — местное самоуправление — 30 мэрий и городских кенешей, 453 айыл окмоту. Общественность справедливо задаётся вопросом, а способствует ли такая система власти и управления достижению основной цели — повышению благосостояния населения, обеспечению стабильности, развитию и укреплению государства? Печальный факт, который должен дать пищу для размышления всем, и прежде всего политикам: ВВП на душу населения в 2010 году был в районе $1 000, в 2014-м — около $1,3 тыс., 2019-м — чуть выше $1 300. В сравнении с другими странами, схожими по отдельным параметрам, наше отставание выглядит катастрофично. Так, по различным неофициальным данным, в Сингапуре (население 5,6 млн. человек) ВВП на душу населения — $60-65,2 тыс., Венгрии (9,7 млн. человек) — $14-16 тыс.; в соседнем Казахстане (18,2 млн. человек) — $9-12 тыс.; Армении (3,1 млн. человек) — $4-4,5 тыс.; Монголии (3,2 млн. человек) — $3,5-4,2 тыс. Это не просто показатель, это критерий качества управления, роста благосостояния и успешности государства.

Оптимизация с точки зрения науки — это поиск наилучшего решения для достижения целей развития, т. е. основой являются постановка цели и выстраивание оптимального пути для её достижения. Бесспорно, решение всегда за руководителем/политиками, которые несут ответственность за принятие решений и выбор модели поведения/путей, ориентируясь на политическое пространство, широту информированности, собственное мировоззрение и понимание.

Опыт прежних лет оптимизации государственного управления республики показывает, что чаще всего выбор руководством (несмотря на мнение специалистов) делался в пользу структурного, бюджетного либо функционального подходов к реформированию. То есть нужны обновлённая структура власти либо уменьшение расходов путём сокращения штатов, либо перераспределение функций путём их разграничения.

Практически у руководства нет политического времени на выбор целевого пути реформирования, ориентированного на приоритеты развития. Возьмём для примера Национальную стратегию устойчивого развития КР 2013-2017 годов, а в последующем 2018-2040-х, вроде бы, приоритетные цели определены, но не выстроена система управления для их достижения.

Новый этап оптимизации, по публичным источникам и информации в СМИ, как и прежде, направлен на функциональный анализ и оптимизацию структуры государственного управления с возможным разграничением/исключением дублирования функций между госорганами, оптимизации их схем управления, структуры и предельной штатной численности.

В своё время изучение проблем, имеющихся в функциональном «поле» министерств и ведомств, показало, что, по мнению государственных органов, имеется ряд проблем, влияющих на эффективность их работы. Всего госорганы обозначили более 170 проблем и выявили свыше 1 200 функций на уровне исполнительной государственной власти.

Интересно то, что якобы острая проблема дублирования функций между госорганами, особенно на уровне министерств и ведомств, как обычно её преподносят, не вошла в число наиважнейших. А в числе ключевых — недобросовестное, неполное исполнение возложенных задач и функций, неумение осваивать новые направления деятельности, низкая исполнительская дисциплина, неспособность либо нежелание разрабатывать и реализовывать комплексное видение развития отрасли, недостаточное финансирование, отсутствие межведомственной координации и дефицит профессиональных кадров.

Мнение государственных органов практически полностью совпадает с экспертной точкой зрения, причём вопросы несовершенства системы управления имеют более сложный характер. Дополнительно можно выделить ещё несколько, имеющих сквозной характер и касающихся всей системы управления, а не только исполнительной власти, как многие представляют.

Первое — качество элиты и профессионализм госаппарата.

Именно этот аспект ключевой для решения многих проблем государства. О качестве элиты, снижении её профессионального/морально-нравственного облика и имеющихся рисках для страны говорится постоянно. О серьёзности этого вопроса для будущности страны я говорил ещё в 2014 году в резиденции на мероприятии, посвящённом теме государственности, что качество и профессионализм лидеров формирует модель поведения в обществе и служит примером для поколений. Более того, профессионализм и результативность госаппарата тесно взаимосвязаны с качеством политиков, которые в целом определяют стратегические ориентиры и цели развития страны, в частности госоргана, а значит, отрасли/сферы. Поэтому в 2015-2016 годах инициировался и продвигался проект документа о новой кадровой политике, которым планировалось задать новые параметры, особенно в сфере политической службы, введение повышенных квалификационных требований к руководителям/политикам и оценки их деятельности, перевод системы на служебную контрактацию и достижение целевых показателей. К сожалению, в результате субъективных причин документ так и остался на уровне проекта.

Второе — скорость управления и качество решения задач

Скорость управления — это скорость развития страны, переход из одного качества в другое, повышение качества жизни общества и в итоге конкурентоспособность страны. Между тем нормой управления стали не решение проблемы, а её «забалтывание», бесконечная переброска друг на друга и поиск любых причин, чтобы решение оттянуть или заменить рекомендательным протокольным поручением, не имеющим никакой юридической силы, а значит, ответственности. Вследствие этого — свыше

4 000 совещаний ежегодно, на которых находятся руководители (заместители) госорганов, отсюда более 3 000 протокольных поручений. По экспертным данным, до 70% времени тратится на участие в совещаниях и выполнение бесконечных поручений, но не на достижение общественно значимых результатов. К примеру, изучение вопроса количества нахождений руководителей госорганов и их заместителей в ЖК и правительстве с 1 января по 1 июля 2018 года (за 124 рабочих дня) показало, что руководители министерств и ведомств за этот период порядка 3 000 раз находились в парламенте и более 5 000 раз — в правительстве на совещаниях/заседаниях различного уровня.

Третье — результативность и нацеленность системы на развитие. Исследования ориентированности принимаемых решений на общественное развитие определили интересную закономерность, что более двух третей решений имеют межведомственный и ведомственный характер и только треть направлена на общество. Следовательно, система занята самофункционированием и слабо ориентирована на общественно значимый результат.

Четвёртое — целевой и межотраслевой дисбаланс. По отдельным данным, в стране имеется свыше 150 документов стратегического характера по вопросам развития различных отраслей и регионов, которые во многих случаях не гармонизируют даже между собой, не подкреплены финансовыми и интеллектуальными ресурсами. Практически нет единого механизма соблюдения целевого и межотраслевого баланса, при этом дисбаланс становится причиной неэффективного и нерационального использования бюджетных и донорских средств.

Пятое — превентивность реагирования на потенциальные риски и вызовы. Неумение работать с поступающей информацией, надежда на «авось» или вера в собственное величие управлять ситуацией без учёта анализа и прогноза становятся причиной запоздалого реагирования на риски. Это следствие прохладного отношения к информационно-аналитической, прогнозной и вообще интеллектуальной деятельности, в том числе отсутствие соответствующих современности компетенций. Поэтому управление, сталкиваясь с рисками и угрозами, запаздывая в реагировании на них, действует в «пожарном» режиме, вместо того, чтобы последовательно выполнять свои функции, работая на опережение. И это только небольшой пласт проблем системы государственного управления, которые трудно решить в стране с нестабильной и турбулентной обстановкой, находящейся в режиме постоянного реформирования структуры госаппарата, приводящей к «вымыванию» квалифицированных специалистов, хотя вопрос кадров является архиважным. Можно ставить любые цели и приоритеты, но если, как говорил известный персонаж, нет «профессиональных кадров», которые «решают всё», то и цели остаются лишь благими намерениями. Развал централизованной системы не только перестроил социально-экономические отношения, но и обрушил всю архитектуру взращивания управленческих кадров. Однако более эффективный кадровый лифт, ориентированный на профессионализацию госаппарата, за все эти годы так и не удалось создать. Кадровый дефицит не от того, что человеческих ресурсов не хватает, вопрос в том, что мы просто не умеем их готовить а ждём, что они, как «манна небесная», спустятся и решат все страновые проблемы.

Более того, если смотреть на всё это несколько шире, в контексте современной реальности и конкуренции между странами, то особенность состоит в том, что главным конкурентным преимуществом страны становится именно конкурентоспособность её системы управления.

Между тем парадокс в том, что организация управления и административных реформ в республике в целом не выделена в отдельную задачу, что ведёт к бессистемной работе. Устоялась практика занятия вопросами реформы управления не на постоянной профессиональной основе, а по принципу «от случая к случаю», при этом отсутствует история вопроса и всегда работа идёт с «нуля», нет преемственности, что ведёт к «топтанию на месте». Отсюда разрозненность выработки единой политики по реформе системы государственного управления (сосредоточение фокуса на исполнительной власти — основной принцип «самореформирования»); отсутствие общей картины реформ управления и единого держателя смысла реформ (госуправление, МСУ, АТР, госслужба), системной оценки качества госуправления и института оценки.

В связи с этим есть смысл сосредоточиться, с учётом баланса сил и времени, во-первых, на определении одной из структур, находящихся в ведении главы государства, как институциональной точки и держателя всех смыслов политико-управленческих реформ. Во-вторых, формировании управленческого состава в формате «Национальные лидеры» по примеру всероссийского конкурса управленцев. В-третьих, разработке новой кадровой политики на основе компетентностного подхода, придания ей цельности и ориентированности на развитие. В-четвёртых, решении вопроса допуска к системе управления талантливых и успешных управленцев из-за рубежа (как наших граждан, так и иностранцев), к примеру, применение опыта соседей — Казахстана/Узбекистана, назначающих руководителями ведомств иностранных граждан для развития приоритетных отраслей экономики. В-пятых, внедрении инструментов оценки качества системы государственного управления.

В свете сегодняшней темы хотелось бы напомнить об актуальности для нас некоторых мыслей известного миру политика и успешного государственника Ли Куан Ю, автора “сингапурского чуда”, на которого многие любят ссылаться, но забывают, что основным лейтмотивом его профессиональной жизни всё-таки стали две ключевые фразы, в которых заложена вся его жизненная философия по отношению к стране и обществу. Первый тезис, обращённый к элите и себе, как лидеру государства, политику и руководителю: «Сингапур — компактное общество, и его лидеры должны подавать примеры честности и безупречного поведения». Второй, направленный на власть и общество: «Мир не обязан нас кормить. Мы не можем кормиться нищенством».

Остаётся только надеяться, что и у нас оптимизация власти приведёт к такому сингапурскому пониманию и политической ответственности, консолидирующей общество и ставящей цели развития страны выше собственных или своего окружения.

Куванычбек ШАДЫБЕКОВ, эксперт по государственному и муниципальному управлению.