С 1 декабря вступают в силу пять поправок в Конституцию республики, принятые на референдуме, проходившем в Кыргызстане в 2016 году. Более подробно о том, что это за изменения и как они отразятся на жизни страны, мы попросили рассказать экспертов.

Завотделом правового обеспечения аппарата Президента Анарбек Исмаилов:

— После 2010 года республика перешла на парламентско-президентскую форму правления. Роль Жогору Кенеша стала весьма значимой в управлении страной. При определённой политической ситуации парламент мог стать преобладающим, если бы позиции президента оказались слабыми, если бы у него не оказалось поддержки своей партии. Так, с 2010-го по 2013 год шло жёсткое противостояние депутатов с институтом главы государства. Роль президента переходного периода Р. Отунбаевой весьма ограничивалась. Тому свидетельствует статистика: количество законов, на которые она накладывала вето, доходило до тридцати за год. Но при этом почти третья часть её запретов оказалась преодолена народными избранниками. Скорее всего, это отголоски того периода, когда прежние руководители страны довлели над обществом, над тем же парламентом, а новый парламент теперь, получив большую власть, под флагом «Мы парламентская республика» стал «мстить» институту президента.

После 2010 года законодатели решили сказать своё «я». Новые возможности стали кружить головы. По желанию небольшой группы депутатов кабинет министров в любое время могли отправить в отставку. Подобное положение создавало неустойчивость правительства, отрицательно сказывалось на развитии страны. Заняв пост президента, Алмазбек Атамбаев переломил ситуацию всесилия парламента благодаря авторитету за счёт личных волевых и моральных качеств, а также усилиям полномочного представителя главы страны в Жогорку Кенеше.

До 2015 года президент выступал против внесения каких-либо поправок в Основной закон государства, что даже отражено в Национальной стратегии устойчивого развития. Но проблемы накапливались и стали значительно мешать процессу укрепления республики. Анализ ситуации показал, что без изменения конституционного фундамента упорядочить взаимоотношения между ветвями власти невозможно. И тогда в ноябре 2015 года А. Атамбаев обратился к вновь избранному парламенту с просьбой рассмотреть вопрос о принятии законодательных поправок в сторону углубления парламентаризма. Некоторая часть депутатов и экспертов посчитала, что предстоит увеличить полномочия Жогорку Кенеша, вплоть до того, чтобы парламентарии сами избирали президента.

А когда инициативная группа вынесла на общественное обсуждение проект поправок, оказалось, что они касаются укрепления позиций премьер-министра и правительства в целом, а также упорядочения деятельности самой законодательной власти. Надо отметить, что тем самым произошло углубление истинных основ парламентаризма, какие имеют место в странах с большой историей существования данного института власти. Там подобное происходит без конституционных конструкций, это уже политическая традиция.

Первый блок поправок касается обеспечения устойчивости правящей парламентской коалиции. Нововведения в статью 70 определяют порядок выхода фракции из коалиционного большинства. Чтобы это произошло, две трети депутатов должны проголосовать за такое решение. При этом они обязаны поставить свои подписи под соответствующим постановлением. Тем самым ограничиваются права лидеров партий единолично и кулуарно определять такие жизненно важные вопросы. А также усиливается принцип коллегиальности в стенах Жогорку Кенеша. Поправка позволит укрепить коалицию, сделать прозрачными вопросы её формирования или распада.

Второй вопрос этого блока составляют изменения в 75-ю статью. Там говорится о том, что в случае распада парламентского большинства необходимо вновь подтвердить полномочия торага голосованием большинства от общего числа народных избранников. Как показывает практика последних лет, действует ли коалиция успешно, сменяется ли она, всё это не затрагивало, как правило, спикера, хотя он избирался при создании большинства. Вносимые изменения побуждают торага исполнять активную роль для сохранения коалиции, усовершенствования её деятельности, разрешения внутренних конфликтов. Если ему не удаётся сохранить межпартийное парламентское объединение, то, согласно поправкам, решается и судьба самого главы Жогорку Кенеша.

Второй блок изменений касается деятельности правительства. Главная цель — обеспечить его устойчивость. Подобное достигается при сильной коалиции и когда у премьер-министра и вице-премьер-министров сильный статус. Поскольку сейчас члены правительства выдвигаются фракциями, то получается, что министры представляют разные партии. И коалиция порой создаётся для того, чтобы её участникам удалось протолкнуть своих членов в главы ведомств. А ведь необходимо, чтобы кабмин работал согласованно, исполняя единую политику. Когда же у премьера нет рычагов воздействия на своих подчинённых, это только усугубляет ситуацию. Поэтому решено усилить позиции главы правительства кадровыми полномочиями. Поправка в статью 87 Конституции говорит о том, что премьер-министр может представлять президенту решение об отстранении от должности министров. И если президент не подпишет представление в течение пяти рабочих дней, то премьер имеет право после консультаций с лидерами фракций сам принять такое решение.

Введен и механизм защиты премьера от парламента. Согласно поправкам в статью 72, если глава кабинета министров и вице-премьер-министры назначаются из числа депутатов, то они могут сохранять за собой мандат и в случае отставки возвращаются в парламент. При этом, работая в правительстве, они имеют право голоса при проведении голосований в Жогорку Кенеше. Так достигаются три цели: уменьшаются давление парламента на премьера и возможности президента в определении кадровой политики правительства, улучшается дисциплина внутри кабинета министров.

По идее, в будущем в законы «О статусе депутата» и «О правительстве» должны ввести изменения о том, какие депутатские функции премьер и вице-премьер, приходя из парламента, могут не исполнять. Например, их лишат возможности занимать кабинет в ЖК, они не будут получать там зарплату, в некоторых случаях не обязаны посещать заседания комитетов.

Ещё одни поправки позволяют премьер-министру влиять на Закон «О госбюджете».

До этого парламентарии, исходя из самых различных интересов, принимали постановления об освобождении от налогов либо создающие преференции для некоторых отраслей. Делалось подобное вопреки рекомендациям правительства и Министерства финансов. И президент по Конституции обязывался подписывать такие документы. Теперь премьер-министр может попросить главу государства вернуть в ЖК без подписания законы о налогах и бюджете. Как видим, возрастает роль правительства в принятии законодательства, касающегося финансов.

— Усиление позиций премьера не приведет к злоупотреблениям теперь уже этой ветви власти?

— В Конституции есть несколько сдержек.

Парламент может отправить главу кабинета министров в отставку, выразив недоверие правительству. Решение принимается большинством голосов от общего числа парламентариев, после чего ЖК направляет представление президенту. Тот должен принять решение: либо согласиться, либо нет. Если в течение трёх месяцев депутатский корпус вновь вынесет такой вердикт, глава страны обязан распустить правительство.

* * *

Вносимые изменения жизненно важны для будущего развития страны, уверен эксперт Шерадил Бактыгулов.

— В республике готовится объёмный и важный документ «Стратегия развития страны до 2040 года», где ставятся амбициозные планы. Стратегия требует ответственного подхода от всех уровней исполнительной власти, так как меняется вся философия государственного управления. Во главу угла ставятся интересы гражданина. К примеру, если раньше бюджет составлялся из соображения финансирования системы здравоохранения, то после принятия стратегического документа финансирование этой сферы начнёт формироваться из интересов поддержки здоровья человека. И так произойдет во всех сферах жизни государства.

В данной ситуации поправки, которые вступят в силу с декабря этого года, помогут правительству реализовать поставленные планы. Особо хочу отметить две из них. Одна касается права президента при представлении премьер-министра возвращать в Жогорку Кенеш Закон «О бюджете». Сейчас порой из-за популистских соображений народные избранники принимают раздутый бюджет, который невозможно исполнить, и госсредства распыляются напрасно. Теперь появляется возможность у исполнительной власти реально влиять на процесс. Вторая важная, на мой взгляд, поправка касается права премьер-министра снимать с должности министров, если по его просьбе президент в течение пяти рабочих дней этого не сделает. Изменение усиливает позиции главы кабмина и в целом укрепляет дисциплину правительства. Сейчас министров назначает коалиция большинства и «ставленники» больше работают на интересы своих партий, чем на общую пользу. С введением подобной поправки премьер-министр получает возможность избавляться от тех глав ведомств, кто не заинтересован работать в общей команде, кто объективно не исполняет свои обязанности. И это позволит улучшить работу кабинета министров.

Как отметил в беседе эксперт, усиление роли премьера упрочняет и позиции правительства в целом. А сложившиеся взаимоотношения между депутатским корпусом и исполнительной властью в новых реалиях устареют.

— Очень часто можно наблюдать, что парламентарии требуют присутствия на своих заседаниях глав министерств и возмущаются, когда приходят замы, — сказал Ш. Бактыгулов. — Но ведь министры должны руководить деятельностью своих ведомств, а не сидеть каждый день в ЖК. В некоторых странах есть такая должность — парламентский министр. Этот представитель постоянно находится в стенах законодательной власти и выстраивает диалог с народными избранниками. Вариантов налаживания продуктивного партнёрства между парламентом и правительством много, и есть возможность в будущем выбрать, что лучше для наших условий.

В целом страна входит в важный период, и не только потому, что избран новый президент. Вступают в силу поправки в Конституцию, которые предполагают новые взаимоотношения между главой государства, премьер-министром и Жогорку Кенешем. И всем ветвям власти предстоит приложить немало усилий, чтобы наладить сотрудничество между собой.

Подготовил Дмитрий АЩЕУЛОВ.
Фото Нины ГОРШКОВОЙ.