Ведь дизайн может быть хорошим, а вот при осуществлении возникнут большие проблемы, считает эксперт ПРООН в сфере освоения горно-минеральных ресурсов.

Эксперт Уянга Ганхуяг — специалист в сфере добывающей промышленности, экономист одного из департаментов Программы развития ООН, штаб-квартиры в Бангкоке (Таиланд). В сфере ее внимания — богатые природными ресурсами страны Азии и Тихоокеанского региона. В послужном списке У. Ганхуяг — работа в офисах ПРООН в Нью-Йорке и Монголии, Агентстве США по международному развитию, Всемирном банке, аппарате премьер-министра Монголии, центральном банке Монголии. Она имеет степень магистра по количественным методам Колумбийского университета (Нью-Йорк, США) и степень магистра в сфере делового администрирования Университета Лидс (Великобритания).

В Бишкек эксперт прибыла в начале марта, чтобы представить в Университете Центральной Азии и в ходе бишкекской конференции по развитию горнодобывающей промышленности в Кыргызстане свое исследование на тему оптимальных систем распределения доходов от добычи природных ресурсов в странах мира и возможностях применения мирового опыта в Кыргызстане.

Общеизвестно: отсутствие льгот для местных общин от добычи природных ресурсов, в частности, в отрасли горнодобычи, включая нефть и газ, могут приводить к конфликтам. Чтобы их избежать, в последние годы многие страны мира приняли системы распределения доходов, формируемых в процессе добычи природных ресурсов, при которых доля центральных и местных органов власти различается.

У. Ганхуяг начала свою лекцию с того, что ее родная страна, Монголия, богата природными богатствами, в т. ч. минерально-сырьевыми ресурсами, и вопрос распределения доходов от их извлечения из недр давно обсуждается в этой стране, поскольку неоднократно случались конфликты местного населения и инвесторов. Отметим, что Кыргызстан и Монголия очень похожи как по составу минерально-сырьевых богатств, так и по наличию случаев противостояния местных сообществ и разработчиков природных богатств, а значит, и пути решения этой проблемы у них могут быть сходными.

Эксперт ПРООН сделала акцент на системах распределения доходов от горнодобычи в странах Латинской Америки, где в 1990-2000 годы произошла бюджетная децентрализация, когда выросли объемы добычи природных богатств при росте мировых цен на них. Речь шла в основном о фискальной децентрализации — т. е. перераспределении денег в пользу местных сообществ. Правда, через 10 лет ситуация изменилась, цены на мировом сырьевом рынке стали падать, и государство вновь приняло меры, чтобы чаша весов с платежами в госбюджет перевесила платежи на местах. К примеру, в Перу внедрялась система, где территориальные администрации получали больше, чем государство. В Боливии и Колумбии с 2008 года, а в Монголии и Кыргызстане — с 2012-го местные сообщества стали получать большую часть доходов, чем раньше.

Также стоит детально рассмотреть, что получает государство и местные власти. В числе платежей государству — налоги, роялти, выплата дивидендов, распределение прибыли (в т. ч. и в местных сообществах как владельцах природного богатства) и др. Местные власти получают средства в виде части прибыли, социального пакета, несистематических выплат (на конкретные нужды провинций), платежи в фонд развития региона. По мнению эксперта, главное в этом вопросе — сообщества и государство должны договориться, в какой доле получат доходы обе стороны, и обсудить де-юре и де-факто систему распределения доходов. К примеру, в Камбодже у людей нет юридического права на владение землей, где имеется месторождение. В Монголии и Кыргызстане земля находится в собственности государства. Выбор конкретной системы распределения средств от добычи должен определить конкретные правила и права участников игры, в т. ч. для содействия местному развитию и восстановлению возобновляемых источников ресурсов.

Небольшое азиатское государство Восточный Тимор, недавно получившее независимость от Индонезии, изменило схему распределения доходов от добычи природных ресурсов. Некоторые компании платят налоги государству, а ряд из них — только местным сообществам. К тому же в провинциях получают дополнительный доход — компенсацию за вред, нанесенный окружающей среде. В Малайзии основная часть бюджета формируется от доходов, полученных при добыче минеральных ресурсов, в т. ч. 44% поступает от нефтегазовой отрасли. Правительство собирает налоги за нефть, а по остальным ресурсам — местные власти.

В ряде стран корпоративные налоги на доход выплачиваются центральному правительству, к примеру, в Австралии это закреплено в конституции страны и не подлежит обсуждению. В Канаде такая система существует более 150 лет. Великобритания, Норвегия и Чили тоже имеют длительный опыт централизованного распределения доходов. Но в Индонезии и на Филиппинах этот порядок отчислений центру является постоянной темой для дискуссий. В Китае действует интересная система в нефтегазовой сфере — корпоративные налоги и роялти облагаются на центральном уровне, а все остальные — на местном. В Монголии принята система, где небогатые на ресурсы провинции также получают доходы от горнодобычи, иначе возникнет неравенство между уровнем развития провинций, а значит, и вероятность конфликтов населения соседних территорий с месторождениями.

Насколько же система распределения доходов в Кыргызстане отвечает интересам страны, в чем похожа, а в чем отлична от других?

— Система распределения ресурсов в Кыргызстане, на мой взгляд, наиболее схожа с действующей в Монголии, где она называется «фонд местного развития» и основана в 2013 году. В Кыргызстане эта система объединена с неналоговыми платежами. В монгольской системе, как и в кыргызстанской, процент от минеральных доходов распределяется тем местным правительствам, где расположены добывающие компании. В какой-то степени это компенсация за экологический (таким образом, и социальный) ущерб, который наносит горнодобывающее производство. Различия в том, что в Монголии основная часть этих фондов распределяется на все провинции по нескольким индикаторам — количеству населения, отдаленности от Улан-Батора. Если месторождение расположено в конкретном районе, он получает 30% от роялти плюс некоторый процент в случае, если там большое население либо низкий уровень развития. В Кыргызстане же одна часть распределяется тем местным сообществам, где находится горнодобывающее производство, а другая — на базе конкурса проектов, которые будут предоставляться местным сообществам.

Следующее отличие — в том, что в Монголии законом определено понятие о фонде местного развития, а также одобрены специальные правила, которые регулируют обязательные требования при отборе проектов для финансирования и с участием местного населения, а также правила по надзору и контролю выполнения этих требований. Контроль сверху осуществляется со стороны министерства финансов, парламента, счетной палаты, — подчеркивает региональный эксперт ПРООН.

На вопрос, опыт каких стран смог бы принести наибольшую пользу Кыргызстану, У. Ганхуяг ответила:

— Думаю, что нужно брать компоненты полезного опыта из разных стран, ведь ни Монголия, ни Кыргызстан еще не накопили опыта в этом вопросе. Но при этом следует учитывать разницу условий между Кыргызстаном, Канадой, Перу или Бразилией. Канада — федеративная страна, Индонезия обладает разнообразным этническим составом, Перу и Колумбия — страны с индейским населением. Скопировать опыт полностью невозможно и не нужно, но хорошо заимствовать полезные элементы, в частности, достижения в системах распределения у тех стран, в которых хорошо поставлен учет доходов. Надо помнить главное: дизайн может быть хорошим, а вот при осуществлении могут возникнуть большие проблемы.

Елена МЕШКОВА.
Фото автора.

P.S. Одна из реплик участников презентации вызвала большой резонанс. Среди слушателей находился экс-руководитель одного из управлений предприятия «Кумтора» Д. Гриер. Он прокомментировал тему формируемых инвесторами фондов развития для провинций. По его мнению, Иссык-Кульский фонд развития, формируемый «Кумтором», является на 100% коррупционным инструментом, о чем знают руководители предприятия. Перечисленные туда средства не являются подотчетными, распределение этих значительных финансовых ресурсов происходит только по указке областных и районных начальников и их родственников. Никто не считал и не контролировал эффективность этого денежного потока, в конечном счете эти средства помогают не развитию Иссык-Кульской области, как было задумано, а лишь обогащению власть имущих в этом регионе.