Кыргызстан стал 21-м участником обсуждения Доклада о мировом развитии в 2017 году, подготовленного Всемирным банком, ранее итоги исследования уже были представлены общественности и правительствам 20 стран мира. Прошедшее на днях в столице Кыргызской Республики мероприятие — первое, стартовое событие в регионе Центральной Азии.

Доклад о мировом развитии (ДМР) — это ключевое исследование Всемирного банка, которое публикуется ежегодно с 1978-го. По мнению исследователей всего мира, сведения и выводы доклада — ценный аналитический материал по экономическому, социальному и экологическому состоянию современного мира. ДМР содержит углубленный анализ важных аспектов развития большинства стран.

Презентацию основных положений, выводов и предложений Доклада о мировом развитии 2017 года: управление и право сделал в Бишкеке представитель подразделения ВБ — Центра глобальной практики по вопросам бедности и равенства в регионе Европы и Центральной Азии доктор Луис-Фелипе Лопес-Кальва. Также профессор Луис-Фелипе является содиректором представленного доклада. Надо отметить, что прибывший в Кыргызстан эксперт — специалист еще и в сфере исследования вопросов нищеты, обеспечения справедливости и гендерного равенства в Управлении ВБ в Латинской Америке и Карибском бассейне, этот регион он курировал с 2007-го по 2010 год в Программе развития ООН. Эксперт имеет степень магистра и доктора философии в области экономики в Корнельском университете и степень магистра экономики в Бостонском университете. Его публикации и исследовательские интересы сосредоточены на рынках труда, бедности и неравенстве, институтах и экономике развития.

Те, кто создает законы, должны им следовать

Как сделать государственную политику в области безопасности, экономического роста и равенства более эффективной? Основная идея доклада-2017 — рассмотрение роли госуправления и права для повышения эффективности политики в сферах безопасности, роста экономики и обеспечения социальной справедливости. Для этого рассмотрена многоплановая ситуация в 15 странах мира — имеющиеся законы и нормы, касающиеся реформ во всех сферах управления, экономики, социального развития. Но, как справедливо отметил профессор Луис-Фелипе, «наличие хороших законов не означает их правильное и полное применение». Он рассмотрел взаимодействие в обществах формальных и неформальных нормативных актов. В докладе анализируются не только факторы, лежащие на поверхности, но и более глубинные детерминанты госуправления.

Если под формальными имеются в виду нормы (то есть законы), на которых базируются действия госорганов, то, кроме них, еще существуют и успешно применяются нормы в бизнесе, а также в группах общества, представляющих разные интересы. Профессор сделал акцент на трех ключевых институциональных функциях для достижения эффективности госполитики: «Во-первых, госучреждения должны обеспечить принятие обязательств, улучшить координацию и стимулировать сотрудничество. Во-вторых, на эти функции влияют факторы асимметрии власти в сфере госполитики. Такая асимметрия власти может проявляться в исключении, захвате и клиентелизме (под которым надо понимать систему семейно-клановых отношений; политическую систему, основанную на иерархии властных кланов; сюда же входят протекционизм, круговая порука)». Но, в-третьих, отметил эксперт, изменения в сфере госполитики могут расширить набор реализуемых там мер. Изменять ее могут элиты, граждане, международные игроки, меняя стимулы, предпочтения и повышая конкуренцию в процессе принятия решений. Иными словами, госполитика основана на сложной системе правил — формальное государственное право соседствует с целым рядом альтернативных, социальных и неформальных систем, правил, которые могут дополнять и/или конкурировать с первыми. Это обычное право, государственное право, международные соглашения, социальные нормы и частно-правовые отношения.

По мнению эксперта и Всемирного банка, чтобы госполитика стала эффективной, должно действовать правило трех «с» — commitment, coordination, cooperation (по-русски, правило трех «к»): коммитмент — обязательство госполитики выполнять свои обещания даже в изменившихся условиях (то, о чем все годы суверенитета говорят инвесторы Кыргызстана: обеспечьте постоянство законов вне зависимости от смены курсов страны и кабинетов министров. — Прим. Е. М.) Усиление координации означает обеспечение выполнения всеми желаемых обществом социально значимых действий. Кооперация — поощрение сотрудничества с целью предотвращения «бесплатного участия» и обеспечения добровольного соблюдения взятых на себя обязательств. Это именно те функции, которые должны выполнять госучреждения. А фактором успешности госполитики является взаимодействие государственных и негосударственных игроков, под которыми здесь понимаются участники процесса госуправления.

В качестве примера эксперт сравнил степень успешности реформ в Чили и Монголии. Оказывается, в Чили эффект госполитики гораздо выше, поскольку государство берет на себя обязательства и выполняет их, а в Монголии эта норма часто нарушается. В результате скорость и качество реформ там разные, а это влияет и на экономику, и на уровень бедности, и на другие социальные аспекты.

Он отмечает: «Способность влиятельных групп «захватывать» политические меры и заставлять их удовлетворять свои узкопрофильные интересы может ослабить эффективность политики в деле содействия долгосрочному росту страны». К примеру, в Индонезии во время правления президента Сухарто стоимость акций индонезийских компаний сильно зависела от частной информации: чем ближе промышленные круги находились к президенту, тем больше падала стоимость их акций, поскольку распространялись слухи об ухудшении здоровья президента.

Как изменить ситуацию?

Сделать более эффективной госполитику власти могут, во-первых, через сделки с элитой — заключением соглашений между лицами, принимающими решения, об ограничении собственной власти. Во-вторых, в процесс принятия решений надо шире вовлекать граждан, общественность, создавать коалиции для изменения стимулов тех, кто принимает решения. В-третьих, нельзя не учитывать возрастающее (в том числе и в Кыргызстане. — Прим. Е. М.) международное влияние — косвенное влияние на изменение относительной силы внутренних реформаторов.

Профессор заострил внимание на втором пункте — участии граждан. Рост подотчетности и прозрачности во многом обеспечивается через роль СМИ, ведь именно масс-медиа показывают обществу, как исполняются обещания политиков и как эти обещания изменяют жизнь народа. С точки зрения экономики, роль СМИ в том, чтобы показать, кто получит выгоды от принимаемых властями решений.

Чтобы усилить свое влияние в сфере госполитики, гражданам необходимо задействовать множество механизмов, предназначенных для решения проблем при помощи коллективных действий, — это голосование (референдумы в частности. — Прим. Е. М.); политическая организация; социальная организация; общественное обсуждение. Но, поскольку все эти механизмы несовершенны, именно их стратегическое сочетание максимизирует шансы на успешное продвижение изменений в стране, отмечается в Докладе о мировом развитии.

О росте и эффекте международного влияния

Особо интересным показался автору этих строк пункт доклада о повышении роли международного влияния на процесс принятия решений в стране. В исследовании отмечено: «В то время как международные участники не могут «спроектировать» развитие извне, транснациональные потоки играют важную роль в оказании влияния на динамику внутренних переговоров путем ослабления или укрепления местных коалиций, стремящихся к реформам.

Международные участники могут: действовать на политической арене напрямую (имеются в виду транснациональные корпорации, международные НПО); предоставлять альтернативные возможности для оспаривания (например, через ICSID — Международный центр по урегулированию инвестиционных споров, который входит в группу организаций ВБ, его цель — обеспечение правовых возможностей для примирения сторон и арбитражных процедур в международных инвестиционных спорах); формировать стимулы путем предоставления ресурсов или других поощрений для проведения реформ (например, иностранная помощь, региональная интеграция); изменять идеи и убеждения участников (например, точку зрения на права человека)».

Важен для нас и раздел доклада о влиянии международной помощи на экономику стран. Авторы предлагают тщательно анализировать, приводят ли меры по оказанию внешней помощи к положительным или отрицательным результатам развития. Конечно, это зависит от того, как они (меры) взаимодействуют с преобладающими властными отношениями и влияют на внутреннее госуправление. Иностранная помощь (в частности для нашей страны. — Прим. Е. М.) является важным источником финансирования в дополнение к мобилизации внутренних ресурсов во многих странах, но она также может столкнуться с риском недостаточного внимания к подотчетности государства перед гражданами, справедливо подчеркивается в докладе.

Напомним, что в республику за время суверенитета поступили миллиарды долларов внешней помощи из разных источников. Но вот с результативностью использования этих денег у нас зачастую имелись и продолжаются большие проблемы — эффект от внешних вливаний мог бы быть гораздо, несравнимо выше, если бы Кыргызстан смог создать более высокое качество госуправления. Здесь я имею в виду не только наличие у нас непобедимой системы развитой многокорневой коррупции, но и частую неэффективность использования заемных средств. В качестве примера хочется привести громадные кредиты и гранты, пущенные на улучшение качества столичных дорог, но при этом дороги очень скоро, вне всяких нормативов и гарантий подрядчиков, возвращаются к привычному плачевному состоянию. Из этого же списка — запрашиваемые у внешних доноров деньги на улучшение, к примеру, автобусного парка Бишкека. Регулярно приобретаемые (с 2008 года уже четыре раза) по нескольку сотен штук автобусы очень скоро, буквально через 3-4 года, становятся «на вечный прикол» на территориях пассажирских автобаз, это заметно каждому проезжающему мимо. Главное, что никто не отвечает за это безобразие. Почему?

На мой вопрос о том, как следует использовать рекомендации, подготовленные в докладе-2017, для реальной практики улучшения дел в Кыргызстане, который пережил уже два революционных катаклизма именно по причине плохого госуправления, профессор Луис-Фелипе ответил: «Мы говорим о создании диалога между гражданским обществом и правительством. Как можно решить проблемы, имеющиеся в Кыргызстане, с точки зрения этого доклада, рекомендующего подходить с новых позиций? Отчет не есть окончательный рецепт. Дух и идея доклада, с точки зрения Всемирного банка, — рекомендации как инструмент для будущего развития, движения вперед, конструктивного диалога по достижению реальных целей в стране. Это способ использования конкретных инструментов госполитики для достижения результатов, изменяющих в лучшую сторону жизнь людей».

Елена МЕШКОВА.

Фото автора.